Introducción.
Por la gran dimensión que representan las contrataciones públicas, resulta imperiosa la implementación de políticas y regulación normativa que las encauce dentro de los límites del desarrollo sostenible.
De este modo, este trabajo busca analizar las políticas actuales, las contrataciones públicas y, en particular, las sostenibles, y así también, los criterios de evaluación de ofertas conforme los criterios de sostenibilidad y circularidad, los cuales se relacionan directamente con aspectos económicos, sociales y ambientales, entendiendo que existe una estrecha relación entre ellos.
En virtud de lo expuesto y dado que las Compras Públicas (CP) se trazan y enmarcan según los lineamientos y procedimientos propuestos por las normas vigentes, nos lleva al siguiente interrogante: ¿Cuál es la mejor forma de introducir la sostenibilidad y la economía circular (EC) en las contrataciones públicas de bienes y servicios?
Para adentrarnos en dicho análisis, es preciso realizar un recorrido por las previsiones legales nacionales e internacionales con el objetivo de arribar a una comparación que proporcione los elementos necesarios para proponer ciertas modificaciones a la normativa legal existente.
Para ello, es preciso conocer los elementos que caracterizan a la Sostenibilidad y a la Economía Circular, por cuanto, este trabajo intenta exponer su génesis, actualidad, beneficios y cómo se fueron incorporando paulatinamente a través de sus principios y criterios, a las contrataciones públicas a través de diferentes políticas nacionales e internacionales.
Vale agregar, que una de las cuestiones más relevantes a destacar es la transparencia en las CPS, y esto se ve a partir de la incorporación de plataformas electrónicas que se encuentran a disposición de los sujetos involucrados -en forma activa con oferentes y compradores; y en forma pasiva con la población en general-. De modo que, nos preguntamos: ¿si es necesario contar con herramientas que aporten estadísticas – datos precisos para que el Estado pueda medir los resultados obtenidos a partir de la incorporación de criterios y principios de sostenibilidad y EC en la selección de ofertas y ejecución de contratos?
Asimismo, y en consecuencia del estudio de los distintos sistemas normativos, es dable advertir que en el caso de Argentina aún resta efectuar un desarrollo normativo que permita implementar dichas herramientas y procedimientos en las contrataciones públicas (CP).
De este modo, doptar pautas y criterios de sostenibilidad aplicables a las contrataciones públicas, como así también herramientas que permitan mutar paulatinamente de una contratación tradicional que emplea mayormente como criterio de selección el menor precio, hacia la utilización del “valor por dinero”; “ciclo de vida de los productos”; “trazabilidad”; “la inclusión de sectores y personas en situación de mayor vulnerabilidad”; “necesidad justificada” entre otros principios y criterios que caracterizan a la sostenibilidad y la EC, permitirán al Estado evolucionar de la obsoleta, ineficaz y perjudicial contratación pública basada en el criterio del “menor precio” y principalmente anclada en la actual economía lineal, hacia una contratación que tenga en cuenta aspectos ambientales, sociales y económicos.
Modelo Lineal vs. Modelo Circular.
Para poder definir de una manera integral el concepto de EC resulta necesario explicar el origen y las bases en las que se apoya el actual modelo productivo. La Revolución Industrial provocó una transformación estructural de los sistemas económicos, sociales y culturales de la época. Este paradigma significó un gran crecimiento y bienestar produciendo avances en la medicina y aumento considerable de la población, no obstante, el uso ilimitado y expansivo de los combustibles fósiles comenzó a mostrar sus falencias en un modelo que se presumía ilimitado. El sistema impuesto como el patrón de desarrollo económico basado en “extraer, producir, consumir y tirar” comenzó a llegar al límite de su propia capacidad. Conforme lo establece el estudio titulado “Living Planet Report”, realizado por World Wildlife Fund, actualmente la economía global consume el equivalente a 1,5 planetas en recursos para la producción y absorción global de residuos. Se espera que esta cifra alcance el equivalente a dos planetas en 2030. La biodiversidad ha caído un 30% desde 1970 en todo el mundo. En las regiones tropicales, las poblaciones de especies terrestres cayeron un 60% y las de agua dulce, un 70%. El informe indica que estas importantes mermas se deben a cinco causas principales: pérdidas de hábitat, sobreexplotación, contaminación, especies invasoras y cambio climático. Amenazas directamente vinculadas con los patrones de consumo humano. (Hance, 2011). Así, en el modelo lineal, el crecimiento económico no es posible sin el deterioro ambiental. La notable pérdida del capital natural; disminución de la biodiversidad; el inminente aumento continuo de la urbanización centralizada, y el avance del calentamiento global son algunas de las fallas y debilidades que se vislumbran y generan la ineficiencia del actual modelo. Es decir, no prevé la reutilización o el reaprovechamiento de los insumos-recursos para ser transformados y vueltos a incorporar dentro de la cadena de consumo, sino que los mismos terminan convirtiéndose en desechos con destino final en rellenos sanitarios o en basurales a cielo abierto, en zonas donde la población está más desfavorecida, pagando injustamente los costos de estos sistemas productivos. (Suarez, 2019).
Al contrario del modelo lineal, un sistema circular concibe a estos vertederos como destructores de empleos y busca oportunidades para generar nuevas ocupaciones que consigan cerrar el ciclo de vida de los productos. La industria de la gestión de los residuos representa en varios países de Europa, miles de puestos de trabajo. Esta nueva forma de producir y consumir no solo viene a plantear un modelo amigable con el ambiente y comprometido con la sociedad, sino, un modelo que encuentra valor en lo que antes solo eran residuos. La reutilización de los residuos- insumos es provechosa para el ambiente, pero principalmente una industria que va tomando cada vez más lugar en los mercados, abriendo posibilidades de negocios en diferentes cadenas de producción y un generador de nuevos puestos de trabajo. Para que una economía sostenible funcione, es necesario dejar atrás el actual modelo de producción y consumo lineal basado en los siguientes aspectos: extracción, fabricación, utilización y disposición de residuos, puesto que ha alcanzado su límite. El planeta ha comenzado a poner de manifiesto su vulnerabilidad, agotamiento, y escasez de recursos.
En línea con lo expuesto, es importante poner de relieve el objetivo de este nuevo sistema:
“Por definición, la economía circular es reparadora y regenerativa, y pretende conseguir que los productos, componentes y recursos en general mantengan su utilidad y valor en todo momento. Este concepto distingue entre ciclos técnicos y biológicos. La economía consiste en un ciclo continuo de desarrollo positivo que conserva y mejora el capital natural, optimiza el uso de los recursos y minimiza los riesgos del sistema.” (Ellen Macarthur Foundation, 2017).
En el año 2005, Ellen MacArthur obtuvo el récord mundial por realizar la vuelta más rápida al mundo en su barco. Este viaje le permitió tomar conciencia sobre la importancia de la limitación y reutilización de los recursos, por lo que en el año 2010 fundó la Ellen MacArthur Foundation con el objetivo de acelerar la transición del actual modelo lineal a uno circular. En esa oportunidad sostuvo que:
“Sin buscarlo, me encontré con algo muy fundamental. Cuando se navega por el mundo en un barco, uno coge todo lo que necesita. Permaneces en el mar durante 3 meses sin pisar tierra firme (…) te das cuenta de lo que significa ‘limitado’, porque lo que tienes, es todo lo que tienes, lo demás simplemente no existe. Cuando bajé del barco en la línea de llegada de repente me di cuenta de que, de hecho, nuestra economía global no es muy diferente a eso. Nuestra economía mundial depende totalmente de los recursos que son limitados (…)”(euronews, 2014).
La Fundación Ellen Macarthur concibe a la EC como un ciclo de desarrollo positivo continuo que preserva y mejora el capital natural, optimiza los rendimientos de los recursos y minimiza los riesgos del sistema al gestionar reservas finitas y flujos renovables, destacando que:
“En una economía circular, los modelos comerciales, los productos y los materiales están diseñados para aumentar el uso y la reutilización, creando una economía en la que nada se convierte en desperdicio y todo tiene valor. Cada vez más basada en energías y materiales renovables, la economía circular es un modelo económico resistente, distribuido, diverso e inclusivo.” (Fundación Ellen MacArthur, 2021, pág. 2).
En ese entendimiento, es que la noción de la EC consiste en que los productos que son utilizados, los materiales y los recursos -agua, energía, y demás recursos naturales extraíbles- perduren en la economía el mayor tiempo posible para lograr minimizar la generación de residuos, la saturación y degradación del ambiente. Este nuevo sistema económico busca la circularidad de los productos e insumos y utiliza como fundamento el principio de cerrar el ciclo de vida de los productos, dejando atrás la vieja economía lineal.
Hacia un modelo global sostenible.
De lo expuesto, podemos, a priori, arribar a la siguiente afirmación, el sistema lineal es insostenible para producir riqueza a largo plazo, por lo que se vuelve imprescindible encontrar una alternativa superadora que genere crecimiento sin dañar al ambiente.
El cuidado del ambiente es una preocupación global en boga. Inicialmente, la cuestión ambiental se ha planteado en diversas conferencias internacionales en las cuales se examinaron los aspectos de mayor importancia, declarándose principios fundamentales con el fin de situar progresivamente el marco de las decisiones políticas para la solución de las problemáticas ambientales que comprometen el futuro de la humanidad.
Tanto es así que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) aprobó los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que proponen una nueva agenda con objetivos delimitados y jerarquizados, los cuales, conforman un plan de acción en favor de las personas, el planeta y con miras al futuro.
La agenda 2030, tiene como meta establecer los lineamientos para las políticas públicas sobre ambiente y desarrollo. En tal sentido, los objetivos cumplen una doble función, por un lado, compeler a los Estados miembros para que adecúen sus objetivos en favor de un esfuerzo común, y por otro, servir de fuente de referencia.
Así, corresponde destacar que, para lograr el cumplimiento y consecuente éxito de dichos objetivos, el rol de las políticas públicas es una herramienta fundamental para adecuar las contrataciones públicas dentro del marco de los objetivos fijados en el ámbito de la comunidad internacional, en virtud de la agenda 2030 de los ODS, ratificados por Argentina.
Generalidades de la Contrataciones Públicas Sostenibles y Economía Circular.
La EC se dirige tanto al sector público encargado del desarrollo sostenible y del territorio, como a las empresas que buscan resultados económicos, sociales y ambientales, incluyendo a la sociedad en su conjunto que plantea nuevas necesidades reales.
Por cuanto, el Estado debe avanzar en políticas públicas que propicien un modelo de EC y el mejor modo que se presenta es a través de la adquisición de bienes, servicios y obras, bajo el marco de la CPS. Se sabe que la manera de contratación actual es la que considera, principalmente, criterios económicos como el “menor precio”. Asimismo, las compras públicas representan aproximadamente entre un 12% y un 20% del Producto Bruto Interno (PBI) de un País, es decir, una porción significativa del PBI y de ahí la importancia de que el Estado implemente las CPS considerando los beneficios que ello trae aparejado, y, al igual de importante que las empresas proveedoras lo incorporen dentro de sus procesos productivos por la ganancia en términos económicos, sociales y ambientales que genera su aplicación. (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE-, pág 2.)
Debido a ello, la crucial responsabilidad de incluir en los procesos de contratación pública criterios económicos, sociales y ambientales, tales como la trazabilidad del método de elaboración de un producto vs. otro producto que proporciona mayor huella de carbono y criterios sociales, por ejemplo, los productos en cuya fabricación participen personas con discapacidades. (Aliciardi M. 2019).
Esta modificación representa una gran oportunidad para cambiar los patrones de producción y consumo hacia un modelo sostenible, y se logra a través del uso de herramientas que permitan influir en el mercado fomentando la producción de bienes, servicios y obras bajo condiciones económicas, sociales y ambientales en consonancia con lo dispuesto en la Agenda 2030.
En ese entendimiento, se deben considerar en forma transversal los Principios de las Compras Públicas Sostenible. Así lo expresó la Red Interamericana de Compra Gubernamental en la Directiva Modelo para la Promoción de Compras Públicas Sostenibles:
“Junto a los principios generales de Contratación Pública vigentes, deberán considerarse en los procedimientos administrativos de adquisición los siguientes principios:
a) Valor por Dinero: Promueve el uso íntegro, efectivo, eficiente y económico de los recursos destinados a las contrataciones públicas, lo que requiere la evaluación de los costos, la calidad y la sostenibilidad de la oferta. En cuanto a la consideración de costos implica valorar los costes y riesgos del ciclo completo de vida; calidad significa cumplir con una especificación que es adecuada en cuanto a su propósito y suficiente para satisfacer los requisitos de necesidad, y Sostenibilidad comprende los beneficio económicos, sociales y ambientales según corresponda al objeto de la contratación.
b) Consumo Sostenible: Representa el consumo por parte del Estado de bienes, servicios y obras que responden a las necesidades actuales y ofrecen una calidad de vida mejor a sus ciudadanos, a la vez que se minimiza el uso de recursos naturales y de materiales tóxicos, así como la generación de residuos y la emisión de contaminantes durante el Ciclo de Vida del bien, servicio, u obra con el objeto de evitar poner en peligro las necesidades de las generaciones futuras.
c) Necesidad justificada: Resuelve una necesidad o un problema relevante para el ente gubernamental, así como analizar si existen o no otras mejores alternativas que promuevan la Innovación y la Sostenibilidad. Requiere llevar a cabo una evaluación de la necesidad concreta a satisfacer.”
Así, en la Argentina podemos citar como antecedente normativo la Ley General del Ambiente N.º 25.675, en su artículo 4 establece el principio de sustentabilidad: “(…) el desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras”.
La citada Ley de presupuestos mínimos plantea la antesala al dictado de una ley de CPS.
Análisis del marco normativo de las Contrataciones Públicas Sostenibles y Circulares en Argentina.
La Oficina Nacional de Contrataciones de Bienes y Servicios (ONC), Órgano Rector del Sistema de Contrataciones de la Administración Pública Nacional (APN) en Argentina.
La Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), como órgano rector de la contratación pública de la Administración Nacional (APN) en Argentina, inició allá por el 2010 un proceso lento de introducir la sostenibilidad en las contrataciones de bienes y servicios.
En un primer momento, incorporó al Sistema de Identificación de Bienes y Servicios (SIByS) características técnicas sostenibles que permitieron avanzar en este aspecto.
Luego, en el año 2012, se firmó el Decreto N.° 893 propiciando un cambio fundamental para las CPS al incorporar en el régimen de contrataciones de la Administración Nacional un capítulo de sustentabilidad. Tanto es así que, en el artículo 196 establecía que la ONC debía elaborar Pliego de Bases y Condiciones Particulares teniendo en consideración lo siguiente:
“(…) elaborará modelos de pliegos particulares para determinados bienes o servicios específicos indicando los criterios de sustentabilidad que deberán cumplir, los que serán de utilización obligatoria para las jurisdicciones y entidades contratantes. Asimismo, podrá exigir que en los pliegos de bases y condiciones particulares que los organismos contratantes aprueben se incluyan cláusulas con determinados criterios de sustentabilidad específicos.”
En el mismo año, la entonces Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y la ONC, avanzaron en conjunto en el programa de Compras Públicas Sostenibles y Eco-etiquetado, SPPEL por sus siglas en inglés – Sustainable Public Procurement and Eco-labelling- de las Naciones Unidas, PNUMA. La participación de la Argentina en este proyecto tuvo como principal objetivo incrementar el conocimiento y la capacidad para el desarrollo de políticas sobre CPS y eco-etiquetado.
En este paulatino andar, en el 2013 la ONC publicó el “Programa Único de Catalogación”, de esta manera logró un documento guía para realizar contrataciones de bienes y servicios bajo los principios y criterios de sostenibilidad. En este proceso participaron entidades técnicas y administrativas y como primer resultado se logró la homogeneización de criterios de catalogación y la difusión de información sobre sostenibilidad.
Seguidamente, en el 2015, la mentada Oficina introdujo las primeras “Fichas de Recomendación” para la contratación sostenible de diversos bienes y servicios. En la actualidad son 11 -actualizadas en dos oportunidades: 2019 y 2023-, entre ellas encontramos:
1. Recomendaciones generales para la contratación de servicios de limpieza con criterios sustentables;
2. Recomendaciones generales para la contratación de servicios de catering para eventos con criterios de sustentabilidad;
3. Recomendaciones generales para la compra sustentable de equipos de climatización;
4. Recomendaciones generales para la compra sustentable de guantes para uso sanitario;
5. Recomendaciones generales para la compra sustentable de iluminación interior;
6. Recomendaciones generales para la compra sustentable de muebles de oficina;
7. Recomendaciones generales para la compra sustentable de papel para uso general de oficina;
8. Recomendaciones generales para la compra sustentable de preservativos de uso médico y como método de barrera;
9. Recomendaciones generales para la compra sustentable de productos plásticos:
10. Recomendaciones generales para la compra sustentable de equipos para refrigeración (heladeras y freezers);
11. Recomendaciones generales para la compra sustentable de productos de limpieza.
Siguiendo este análisis, en el 2016 se reglamentó el Decreto N° 1023/01, el cual, regula el Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional a través del Decreto Reglamentario N° 1030/2016, sustituyendo de este modo al Decreto N.° 893/2012. Entre sus objetivos, establece:
“(…) impulsar el desarrollo tecnológico, incorporar tecnologías de la información y de las comunicaciones, aplicar los principios de solución registral y de ventanilla única, simplificar procedimientos con el objeto de facilitar y agilizar la interacción entre el Estado Nacional y los administrados, propiciar reingenierías de procesos, mejorar la eficiencia, eficacia, calidad y sustentabilidad, luchar contra la corrupción, promover la ética y la transparencia (…)”.
Mientras que, en su artículo 115, indica que el Órgano Rector tiene por función, además de las competencias establecidas por el Decreto Delegado N° 1023/01, lo siguiente:
“Proponer políticas de contrataciones y de organización del sistema, especialmente a fin de promover el estricto cumplimiento de los principios generales a los que debe ajustarse la gestión de las contrataciones públicas. Al efecto tendrá amplias facultades, tales como: 1. Desarrollar mecanismos que promuevan la adecuada y efectiva instrumentación de criterios de sustentabilidad ambientales, éticos, sociales y económicos en las contrataciones públicas.”
Con la entrada en vigencia del presente Decreto, se retrocedió varios casilleros en materia de CPS, toda vez que no se tuvo en cuenta los principios de “progresividad y de no regresión” consagrado en la Ley General del Ambiente N.° 25.675, artículo 4, que enumera los Principios de la Política Ambiental. El Decreto N.°1030 hizo un recorte del capítulo de sostenibilidad que había sido consagrado y muy bien logrado en el Decreto N.° 893. En este sentido, tuvimos que aceptar una simple mención a la sostenibilidad que recoge el actual artículo 115, configurando el Decreto N.° 1030 un claro retroceso en esta materia.
Siguiendo la línea cronológica, en el 2017, la ONC presentó el primer manual de CPS, el cual incorporó las características de sostenibilidad en las especificaciones técnicas de los Pliegos, Ofertas, Cuadros Comparativos, Dictámenes de Evaluación, Dictamen de Adjudicación, Órdenes de Compra, Órdenes de Venta, Contratos, Convenios, Solicitudes de Provisión y Recepción. (Oficina Nacional de Contrataciones de la Administración Pública Nacional, 2017. Manual de Compras Públicas Sustentables).
Así llegamos a marzo de 2022, año en que se publicó el Informe Ejecutivo – Reporte de resultados Etapa N.° 1 – Índice de Seguimiento y Sostenibilidad (ISSos), a través del cual se avanza en una primera aproximación al evaluar y medir las acciones o prácticas sostenibles promovidas desde el Sector Público en general. Esta herramienta fue promovida por la Sindicatura General de la Nación -SIGEN- y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -MAyDS- a través de su Unidad de Auditoría Interna. Se trata de un herramienta de diagnóstico, evaluación y seguimiento, el cual se desarrolla a partir de la necesidad de analizar y medir la adopción de medidas sostenibles por parte del SPN.
En el mismo año, unos meses después a la presentación de ISSos, en septiembre de 2022, la ONC inició compras y contrataciones de bienes y servicios utilizando la metodología MAPS. Cabe resaltar que se trata de una metodología utilizada en más de 50 países, desarrollada en 2003 por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), iniciativa conjunta entre el Banco Mundial (BM), el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Ello implicó evaluar todo el sistema de compras y contrataciones de bienes y servicios, con el objetivo de identificar aquellos aspectos que requieren una adecuación para mejorar la performance y principalmente, los que implican modificaciones.
Es así como, en el marco de la presentación del mencionado programa, la Secretaría de Innovación Pública, Micaela Sánchez Malcolm, señaló:
“Por primera vez en la región, un país está incorporando esta herramienta metodológica que nos permitirá crecer en compras sustentables, mucho más seguras y transparentes; y que promuevan el crecimiento económico y, fundamentalmente, el desarrollo social; además de la protección medioambiental”.
Por su parte, en el mismo evento, el representante del Banco Mundial (BM) señaló: “(…) el Estado argentino contará con datos del sistema de información para tener un diagnóstico más preciso de todo su sistema de compras y contrataciones”.
Luego, el representante del BID dijo: “(…) la Argentina está incorporando esta herramienta que permitirá analizar cómo mejorar la gestión, las estrategias y las herramientas para desarrollar las contrataciones”; y agregó que “también se incorpora la posibilidad de llevar a cabo diagnósticos frecuentes”.
Es importante destacar que el objetivo de la metodología de evaluación MAPS es, además de proporcionar mejoras a los sistemas de contrataciones públicas, busca garantizar la integridad, sostenibilidad, inclusión y transparencia en el uso de recursos públicos.
El mencionado programa funciona como una autoevaluación y se estructura en los siguientes pilares:
1. Marco Legislativo, Regulatorio y de Políticas;
2. Marco Institucional y Capacidad de Gestión;
3. Operaciones de Contratación Pública y Prácticas del Mercado;
4. Rendición de cuentas, integridad y transparencia del sistema de contratación pública.
Asimismo, cuenta con una línea de base para poder identificar los focos de mejora y así lograr un proceso de contratación eficiente, enfocado en proporcionar a los contratistas, proveedores, la ciudadanía en general y funcionarios públicos un sistema de gestión transparente y confiable, en base a las buenas prácticas obtenidas en otros análisis realizados.
Bajo el mismo procedimiento de evaluación general, la ONC incorporó, por primera vez en la historia de MAPS en el mundo, el módulo complementario de Contratación Pública Sostenible (CPS) de la metodología, el cual tiene por objetivo, en primer lugar, obtener un diagnóstico claro y, en segundo lugar, brindar recomendaciones para el diseño de políticas de promoción para la integración de los tres pilares del desarrollo sostenible -el económico, social y el ambiental-.
Por otra parte, la Argentina participó en octubre 2022, de la XVII Conferencia Anual de la Red Interamericana de Compras Gubernamentales realizada en Panamá, oportunidad en la que se presentó la “Directiva Modelo para la Promoción de Compras Públicas Sostenibles” y la “Herramienta de Autoevaluación para Proveedores Sostenibles (HAPS)” (Red Interamericana de Compras Gubernamentales, 2021. Herramienta de Autoevaluación para Proveedores Sostenibles. Adquisiciones de Impacto. Febrero, 2022.).
La plataforma virtual HAPS tiene como objetivo identificar las capacidades del mercado en materia de buenas prácticas de gestión empresarial y, de este modo, fortalecer el sistema de adquisiciones públicas, desarrollar el mercado, y generar adquisiciones de impacto que beneficien a la sociedad al tiempo de realizar contrataciones sostenibles.
Asimismo, HAPS busca recomendar y acompañar a las empresas proveedoras a realizar una autoevaluación para la consolidación de sus buenas prácticas en gestión empresarial en pos del desarrollo de mercados más sostenibles.
Se trata de una herramienta gratuita, la cual fue impulsada en el marco del proyecto de cooperación “Hacia una Economía de Triple Impacto a través de las Compras Públicas” entre la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Secretaría Técnica de la RICG, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) de Canadá, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Del mismo modo, la Normativa Modelo establece en su artículo 1:
“(…) se declara a la Compra Pública Sostenible como enfoque estratégico del régimen de contrataciones, con el objetivo de contribuir a la promoción del desarrollo social equitativo, al desarrollo económico de sectores vulnerables, la protección ambiental y el fomento de la Innovación. Entiéndase a la Compra Pública Sostenible como aquel enfoque de contratación que promueve la Sostenibilidad mediante la integración de las dimensiones económica, social y ambiental en los procesos de adquisición de bienes, servicios y obras de la jurisdicción. Estas dimensiones, deberán incorporarse progresivamente mediante criterios, herramientas y/o mecanismos concretos en cada una de las etapas de los procesos de contratación, buscando maximizar el principio de Valor por Dinero y garantizar una mayor satisfacción ciudadana junto a un progreso hacia el bienestar social y ambiental.”
En síntesis, y a pesar del camino recorrido, continúan existiendo barreras para la implementación de las CPS, como, por ejemplo, la percepción de mayores costos; la falta de conocimientos sobre la sostenibilidad y, consecuentemente, la selección de criterios ambientales, sociales y económicos; la falta de políticas públicas, como así también, capacitación y entrenamiento para quienes tienen a cargo los procesos de contratación de bienes y servicios de la Administración Pública Nacional. Sobre este último punto cabe resaltar que en el marco del Programa Formación del INAP – Instituto Nacional de la Administración Pública, se desarrolla hace varios años una capacitación en Compra Pública Sostenible dirigida a los diferentes actores que intervienen en las compras públicas de la APN.
Queda claro que para arribar a un modelo de CPS es menester incorporar a la normativa vigente la obligatoriedad de adoptar criterios de sostenibilidad -ambientales, sociales y económicos-, los cuales, deben ser acordes con los objetivos del desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030, precisamente lo que respecta a la meta del ODS 12.7, la cual llama al sector público de cada Nación a actuar como un consumidor responsable y como promotor de prácticas de Contratación Pública que fomenten el desarrollo económico sostenible, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales.
Pero no todo son malas noticias y en enero de 2023, el ex Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS) propició la firma del Decreto N.° 31/2023, el cual se encuentra en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incorporados en el 2015 y los recientes resultados obtenidos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP 27) celebrada en noviembre 2022 en Sharm el Sheij, Egipto, donde los países miembro asumieron compromisos destinados a reducir el calentamiento global, poner un freno al aumento de la temperatura mundial en 1,5 grados centígrados por encima de los niveles preindustriales, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y adaptarse a los efectos inevitables del cambio climático con el fin de dar cumplimiento con los objetivos climáticos del mundo acordados en el marco del Acuerdo de París, entre otros.
Ahora bien, sabemos que, a partir del cambio de gobierno a fines del 2023, la Argentina inicia un proceso de involución en materia ambiental, principalmente, respecto a la reevaluación de metas climáticas sobre reducción de emisiones de GEI. Es sabido que el gobierno en cuestión, cuestionó abiertamente –nacional e internacionalmente- la veracidad de las fuentes científicas que afirman la influencia humana en la afectación y su consecuencia directa el cambio climático y el efecto invernadero.
Puntualmente, la postura actual (desde el 2024) se inclina a la reducción de metas (Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) las cuales buscan, en palabras de las autoridades actuales, sean más “realistas” y “cumplibles”, justificando las inconsistentes reducciones. Esto, sin dudas marca un norte para avanzar en políticas de contratación pública sostenible.
En síntesis, y volviendo a los acuerdos internacionales asumidos por la Argentina, luego de los compromisos vienen las acciones, en su defecto dichos acuerdos constituyen una mera expresión de deseos. Por ello, vamos a coincidir que esto no se puede lograr sin el compromiso del Estado Nacional de reducir la explotación de recursos naturales en forma desmedida y propiciar los cambios estructurales en la forma en la que producimos y consumimos. Por lo cual, el compromiso asumido no es otra cosa que virar paulatinamente hacia mecanismos sostenibles que permitan detener los efectos devastadores provocados por la economía lineal -extracción-producción-utilización-descarte– en la que nos encontramos inmersos.
Bajo esta línea de análisis y para continuar en el análisis normativo, en enero 2023, se firmó el Decreto N.° 31/2023. Es dable destacar que el ex Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS) tuvo por objetivo incorporar al marco normativo la obligatoriedad, en forma progresiva y en etapas, de los principios y criterios de sostenibilidad y de economía circular en los procesos de evaluación y selección de ofertas de bienes y servicios. Por cuanto, en esta nueva etapa se busca definir: a quién, cómo y qué contrata la Administración Pública Nacional.
Para ello, el trabajo realizado en estos últimos 15 años, el cual analizamos, resulta un punto de partida imprescindible para las próximas regulaciones que deberán dictarse.
Tanto es así que en el artículo 3°, dispone:
“El objetivo de la referida política pública nacional del manejo y gestión sostenible de los recursos utilizados por el Sector Público Nacional consiste en la obligación de implementación de buenas prácticas sostenibles de consumo y de habitabilidad, considerando los principios de progresividad y de no regresión. Dichas buenas prácticas alcanzan la gestión eficiente de: a) La energía eléctrica; b) El agua; c) El gas natural; d) Los residuos; e) Las compras públicas; f) La accesibilidad; g) La movilidad sostenible y, h) Las superficies y espacios verdes.”
En resumen, para avanzar en esta línea es imprescindible continuar trabajando en un nuevo “Procedimiento de Contratación Pública Sostenible y Circular”.
Es importante recordar que no partimos de cero, contamos con normativa dispersa pero contundente como es la disposición N° 50/2023 de la Oficina Nacional de Contrataciones que aprueba las fichas de recomendaciones para diferentes bienes y servicios (2015-2023) y el manual de CPS de la ONC (2017-2023). También, se cuenta con el programa SPPEL (2012), los resultados obtenidos a partir de la implementación de ISSos (2022), la herramienta MAPS (2022) y todas aquellas herramientas nacionales e internacionales disponibles son, sin excusa, el punto de partida para lograr la incorporación efectiva de criterios y principios de sostenibilidad en la contratación pública.
Resta, sin ninguna duda, desarrollar indicadores cuantitativos que posibiliten medir las implementaciones que se realicen; acuerdo marcos y pliegos modelos que incorporen de manera obligatoria los criterios de sostenibilidad y circularidad anunciados.
De este modo, el Estado Nacional deberá evaluar cómo, qué y a quién contrata, y así, traccionar e impulsar la modificación de patrones de producción y consumo hacia un modelo más sostenible en concordancia con los compromisos de la Agenda 2030, entre otros. En conclusión, existe en la actualidad una clara necesidad de obtener una normativa específica que unifique criterios y establezca la forma de implementación del nuevo modelo de contratación, resultando ello clave para un definitivo cambio de paradigma. Es harto conocido que el mercado público posee una gran capacidad para alcanzar la meta 12.7, pero para ello, será necesario voluntades políticas que lo impulsen.
Y es en este sentido que las palabras del Papa Francisco nos invitan a la reflexión: “Toda pretensión de cuidar y mejorar el mundo supone cambios profundos en «los estilos de vida, los modelos de producción y de consumo, las estructuras consolidadas de poder que rigen hoy la sociedad»”. (Francisco, 2015, punto 5).
La Agenda 2030 -Resolución ONU N.º 70/1, 25 de septiembre de 2015-. En diciembre de 2015 los líderes mundiales de 190 países, impulsados por Naciones Unidas adoptaron un conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger el planeta, asegurar la prosperidad para todos los habitantes y para las próximas generaciones. Así surgió la Agenda 2030, bajo el lema “transformar nuestro mundo”. La misma cuenta con 17 ODS y 169 metas específicas de carácter integral que conjugan las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, la social y la ambiental que deben alcanzarse en los próximos 5 años.
Cabe señalar que los ODS son aún más amplios, profundos y transformadores que los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM), toda vez que incorporan una estrategia de desarrollo global más ambiciosa que incluye a todos los países y que pretende dar una continuidad con lo ya iniciado, avanzando sobre la primera iniciativa.
Para verificar el cumplimiento de los objetivos asumidos se establecieron mecanismos de seguimiento en el orden nacional, regional y mundial. La ONU propuso que cada país miembro realice su propia selección de metas e indicadores, teniendo en cuenta sus necesidades y capacidades locales.
Esto es, los Estados se comprometieron a realizar todo lo necesario para cumplir con los objetivos y metas mediante acuerdos y alianzas centradas especialmente en las necesidades que rigen los primeros cinco ODS, en síntesis, orientados a erradicar la pobreza y con ello, el hambre en el mundo.
En ese orden, la Asamblea destacó lo siguiente: “Estamos resueltos a poner fin a la pobreza y el hambre en todo el mundo de aquí a 2030, a combatir las desigualdades dentro de los países y entre ellos, a construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas, a proteger los derechos humanos y promover la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las niñas, y a garantizar una protección duradera del planeta y sus recursos naturales, señalaron los Estados en la resolución (…).” (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2015, pág. 3).
En el mismo sentido, a través de la encíclica “Laudato sí”, el Papa Francisco expuso (Francisco, 2015, punto 13):
“La humanidad aún posee la capacidad de colaborar para construir nuestra casa común. Deseo reconocer, alentar y dar las gracias a todos los que, en los más variados sectores de la actividad humana, están trabajando para garantizar la protección de la casa que compartimos. Merecen una gratitud especial quienes luchan con vigor para resolver las consecuencias dramáticas de la degradación ambiental en las vidas de los más pobres del mundo. Los jóvenes nos reclaman un cambio. Ellos se preguntan cómo es posible que se pretenda construir un futuro mejor sin pensar en la crisis del ambiente y en los sufrimientos de los excluidos (…).”
No obstante, su cumplimiento y éxito va a depender de las políticas públicas, planes y programas de desarrollo sostenible que cada uno de los países suscriptores implemente de manera seria y constante.
En ese entendimiento, la Agenda 2030 brindó recomendaciones a los gobiernos para que constituyan un marco de articulación y coordinación de las estrategias internas de acuerdo a las metas ratificadas. Así, la Argentina asumió una responsabilidad primordial de efectuar un seguimiento y examen a nivel nacional, pero es recién a partir de la implementación de políticas de Estado que el cumplimiento de la mentada Agenda comenzará a mostrar su verdadera fuerza.
Por lo tanto, es que los Estados tienen soberanía plena sobre sus recursos naturales y también, son quienes deciden sobre el curso del desarrollo económico que eligen adoptar, por lo cual, cada país va a fijar sus propias metas.
En ese orden de ideas, es que desde finales del año 2015 se está trabajando en función de las 80 metas asumidas, y 240 indicadores de evaluación seleccionados. Por ello, la mirada hacia adentro respecto a nuestra forma de producir y consumir merece un cambio de raíz que supere al modelo actual de economía lineal. En consonancia con estas ideas, la Fundación Ellen MacArthur, expuso:
“(…) la clase media global se multiplicará más que por dos de aquí a 2030, hasta alcanzar prácticamente los 5.000 millones de personas. Trabajar hacia la eficiencia como solución – una reducción de los recursos y la energía fósil consumidos por unidad de producción económica– no modificará la naturaleza finita de sus reservas, sino que únicamente retrasará lo inevitable (…).” (Fundación Ellen MacArthur, 2004, pág.3).
Es por ello que frente al desafío que encarna la Agenda 2030 y los compromisos asumidos, podemos concluir, a priori, que este nuevo paradigma económico atraviesa los 17 ODS.
En resumen, el ODS 7 (fomenta el desarrollo de energía asequible y no contaminante), ODS 8 (trabajo decente a partir del crecimiento económico inclusivo y sostenible), ODS 9 (promueve la innovación y la industrialización sostenible), ODS 10 (Reducir la desigualdad en y entre los países), ODS 11 (fomenta la construcción de ciudades y comunidades sostenibles), ODS 12 (promueve la producción y consumo responsable), ODS 13 (lucha contra el cambio climático), ODS 14 (promueve la protección de la vida submarina), ODS 15 (promueve el uso sostenible de los ecosistemas terrestres) y el ODS 17 (fomenta alianzas para lograr el cumplimiento de los objetivos).
Por cuanto resulta necesario repensar el modelo de desarrollo, el cual, no puede ser a cualquier costo, debiendo mirar hacia el futuro utilizando nuevas herramientas y tecnologías que permitan hacer crecer la economía, pero de una manera sostenible.
Allí es entonces, donde la EC muestra su gran potencialidad, no sólo para reducir la contaminación ambiental a partir de la reducción de residuos que genera la economía lineal, sino que para virar de un modelo extraccionista hacia un modelo que optimice las materias primas, y al mismo tiempo, genere nuevos empleos y oportunidades para los habitantes, reduciendo la contaminación, la pérdida de biodiversidad y la sobre explotación de recursos. (ODS 8, 13, 14, 15 y 17). En tanto que el ODS 12 – “Producción y Consumo Responsable”- busca reducir el desperdicio de alimentos, toda vez que un tercio de los producidos a nivel mundial son desperdiciados.
Del mismo modo, busca garantizar modalidades de consumo y producción sostenible para lograr un uso eficiente de los recursos naturales.
Al tiempo que persigue la utilización ecológica y racional de los productos químicos y de todos los desechos a lo largo de su ciclo de vida, promueve la reducción, reciclado y reutilización de los residuos, fomenta el turismo sostenible, busca reducir los subsidios a los combustibles fósiles, quiere fortalecer la capacidad científica y tecnológica de los países en desarrollo y, por último, propicia una producción y consumo sostenible en todos los eslabones de la cadena productiva.
Ahora sí, la Meta 12.7 promueve la CPS y es, entonces, a través del Estado como agente de contratación, quien tiene las herramientas para impulsar la modificación de los patrones de producción y consumo en línea con la sostenibilidad y economía circular.
En conclusión, el sistema económico argentino se encuentra inmerso en un modelo en el que los procesos productivos y el consumo en general se apoyan en el modelo lineal.
Es por ello que la Argentina requiere una adaptación y reconstrucción de su aparato productivo que acompañe la transformación hacia un modelo sostenible. Por cuanto, la adopción de un modelo circular representa una solución alternativa ya que vuelve los nutrientes al suelo incrementando el valor de la tierra como activo, al tiempo que logra importantes ahorros de energía y reduce los niveles de emisión de dióxido de carbono (ODS 15). (Estrategia Nacional de Economía Circular, 2019).
Asimismo, resulta fundamental la adopción de un marco normativo circular que favorezca la demanda de nuevos servicios, como por ejemplo: sistemas de recolección y logística inversa que respalde y reintroduzca en el sistema los insumos; plataformas de ventas que faciliten la mayor vida útil de los recursos materiales; actividades de reparación y actualización de productos electrónicos; centros de reparación de artículos electrónicos para el hogar; fabricación de piezas y componentes que alarguen la vida útil de los productos, emprendimientos de innovación en eco-diseño y centros de alquiler y de leasing. (Ellen MacArthur Foundation, 2017).
Es así que a través del gasto público se pueden implementar planes de desarrollo, incentivando el crecimiento económico y el empleo que contrarresten las fallas del mercado. “El apoyo financiero a la economía circular incentiva la innovación y la inversión, tanto a nivel público como privado. El acceso a la financiación es, por lo tanto, esencial para el avance de la economía circular, es decir, la falta de acceso representa un obstáculo importante para la transición.” (Naciones Unidas, 2021).
En Latinoamérica las industrias han iniciado un proceso de transformación hacia una EC y los gobiernos acompañan dicha transición a través de planes estratégicos tanto en la esfera económica como en la sectorial. Pero para que este proceso sea realmente efectivo es imperioso arribar a acuerdos que minimicen la complejidad y fragmentación entre público-privado, unificando criterios de producción y consumo. (Fundación Ellen MacArthur, 2021, pág. 4).
De lo expuesto, cabe resaltar que, para alcanzar una transición eficiente, además de la implicancia del ODS 12.7 es imprescindible llevar a la práctica el ODS 17, fomentar y promover alianzas en la esfera público-privada y con un fuerte compromiso del sector público para lograrlo.
En síntesis, los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS 7; ODS 9; ODS 11; ODS12; ODS 13 y ODS 17- nos convoca a seguir trabajando para lograr el desarrollo y crecimiento económico que permita a la Argentina mayores y mejores oportunidades para todos los habitantes, con una mirada ambiental más consciente, responsable y resiliente.