¿Es posible el desarrollo productivo en consonancia con los objetivos asumidos en materia de crisis climática?
A 4.540 millones de años nuestro planeta ha pasado por diferentes eras geológicas como el Paleozoico, Mesozoico y el Cenozoico.
En este recorrido, hace 11.700 años, después de la última glaciación, comenzó la época geológica más reciente: el Holoceno. Durante ese período, las condiciones climáticas y ambientales se estabilizaron y permitieron el desarrollo del lenguaje, la agricultura y la civilización, generando los mayores avances del género humano pero, al mismo tiempo, ocasionando importantes cambios en el planeta1.
En este contexto, algunos científicos plantean que hoy vivimos una nueva era geológica marcada por un impacto significativo del ser humano sobre la Tierra y sus sistemas naturales, particularmente los generados en los últimos 300 años, desde el inicio de la primera revolución industrial, y el término propuesto por la comunidad científica para describir esta era es “Antropoceno”2, siendo el cambio climático uno de los efectos más notables de esta época.
Es así que, para asegurar un futuro sostenible y frenar los efectos negativos de esta nueva era, necesitamos un nuevo modelo de desarrollo, un modelo económico regenerativo y restaurativo que nos ayude a adaptarnos a estos cambios y a mitigar los efectos acumulados a partir de la Revolución Industrial.
Afortunadamente, aún estamos a tiempo de revertir parte de la crisis ambiental desatada. Para ello, adoptar medidas drásticas y constantes para lograr una transición a energías renovables, e incorporando modelos como la economía circular, entre otros que proponen soluciones con reducidas y hacia emisiones netas cero, son las alternativas viables para frenear el calentamiento global. No hay una solución mágica, es la combinación de modelos bajo una única premisa, eliminar las emisiones de GEI. Es entonces que la necesidad del reemplazo de combustibles fósiles por el uso de energías renovables se vuelve inminente.
Como cada año para esta época, muchos somos los que repasamos cuánto hemos avanzado como país en alcanzar estos objetivos.
1 https://ucmp.berkeley.edu/quaternary/holocene.php
2 Paul Crutzen, Premio Nobel de química en 1995 (Antropoceno: era geológica propuesta para describir el período actual caracterizado por el impacto humano en la Tierra. El término fue popularizado por el científico Paul Crutzen a principios de la década de 2000. Se estima que esta era comenzó con la Revolución Industrial hace aproximadamente 300 años).
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En el marco de la COP30 -esta vez en el sur global, en la puerta de la Amazonia- es importante volver al Acuerdo de París (AP) como el más importante instrumento global que persigue reforzar la respuesta mundial a la amenaza climática en el contexto de los esfuerzos por erradicar la pobreza, estableciendo como meta central “Mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2∘C […] y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5∘C con respecto a los niveles preindustriales” (Naciones Unidas, 2015, Art. 2.1.a)3.
Asimismo, es importante recordar que la exigencia científica articulada en el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), ratificó -en su último informe- la urgencia de la respuesta. Los datos obtenidos en forma sucesiva, desde el Informe Especial sobre el Calentamiento Global de 1,5∘C (IPCC SR1.5) hasta el último de los Informe de Evaluación (IPCC), confirman que las actividades humanas han causado “inequívocamente el calentamiento global”, situando la temperatura global en 1,1∘C por encima de los niveles preindustriales en 2011-2020 (IPCC, 2023, A.1)4. Aunque, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) en 2024 ubicó la temperatura media global cerca de 1,55 °C los niveles preindustriales.5
Para que el calentamiento se mantenga dentro del límite de 1,5∘C (con más del 50% de probabilidad), el IPCC determinó la necesidad de lograr emisiones netas cero de CO2 a nivel mundial “a principios de la década de 2050” (IPCC, 2023, B.6)6. Esto requiere una reducción global de CO2 de aproximadamente el 45 % de aquí a 2030 respecto a los niveles de 2010, implicando “transiciones rápidas y de gran alcance en los sistemas energético, terrestre, urbano y de infraestructuras“. El IPCC ha advertido que las emisiones proyectadas de la infraestructura de combustibles fósiles existente, sin mitigación adicional, “superarían el presupuesto de carbono restante para 1,5∘C” (IPCC, 2023, B.5)7.
A pesar de este diagnóstico, las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) comunicadas por las Partes antes de octubre de 2021 hacen probable que el calentamiento supere los 1,5∘C durante el presente siglo (IPCC, 2023, A.4)8.
3El Acuerdo de París busca reforzar la respuesta mundial a la amenaza climática y limitar el calentamiento a 1,5∘C (Naciones Unidas, 2015, Art. 2.1). 4El IPCC AR6 concluye que las actividades humanas han causado “inequívocamente el calentamiento global”.
5 https://wmo.int/es
6La limitación del calentamiento a 1,5∘C requiere cero emisiones netas de CO2 a nivel mundial a “principios de la década de 2050” (IPCC, 2023, B.6). 7El IPCC AR6 advierte que la infraestructura de combustibles fósiles existente superará el presupuesto de carbono restante para 1,5∘C [182, B.5]. 8Las NDC anunciadas hasta 2021 hacen probable que el calentamiento supere los 1,5∘C [182, A.4].
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En este sentido, el Acuerdo de París, exige que todas las Partes presenten las NDC sucesivas que denoten “una progresión con respecto a la contribución determinada a nivel nacional que esté vigente” y reflejan “la mayor ambición posible” (Naciones Unidas, 2015, Art. 4.3)9. En este sentido, la Argentina ha transitado un camino de ajuste en sus metas de mitigación y adaptación. Así, en el 2016 presentó la primera NDC inicial tras la ratificación del Acuerdo de Paris. Luego, en 2021 fijó un objetivo ambicioso, no superar las 359MtCO2e para 2030, con una reducción del 19% en comparación al 2007. Con posterioridad, en la COP26, el país actualizó la NDC 2.0, reduciendo la meta de emisiones a 349 MtCO2e para 2030.
En el escenario actual -2025-, el país presento un nuevo compromiso, la NDC 3.0, la cual reajusta la meta a no superar los 375MtCO2e para 2030 – 2035. Este reajuste pone de manifiesto la complejidad de mantener la progresión de la meta inicial en un contexto de vulnerabilidad nacional y prioridades de desarrollo.
Ahora bien, respecto al marco normativo nacional, los Presupuestos Mínimos son el ancla institucional. En primer lugar, la Ley General del Ambiente (LGA) 25.675 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental, entendidos como la tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional. La LGA se apoya en principios fundamentales, como el de Equidad Intergeneracional, que exige “velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras”, y el de Progresividad, que demanda que los objetivos ambientales se logren “en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal”10.
Así, la Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global (LCC) 27.520 (2019) encuentra sustento en los principios y las metas del Acuerdo de Paris. La LCC define las Medidas de Mitigación como “Acciones orientadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero […] así como medidas destinadas a potenciar, mantener, crear y mejorar sumideros de carbono”. Esta ley crea el Gabinete Nacional de Cambio Climático, presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros, y designa a la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable (o el organismo que en el futuro lo reemplace) como la Autoridad de Aplicación nacional para esta ley y para el Acuerdo de París. Además, la LCC impulsa la utilización progresiva de energías renovables y la
9El retraso en las medidas de mitigación consolida la “infraestructura de altas emisiones” y aumenta el riesgo de activos varados (IPCC, 2023, C.2). 10 El principio de Progresividad en la LGA exige que los objetivos ambientales sean logrados “en forma gradual, a través de meta s interinas y finales”.
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integridad y conectividad de los ecosistemas relevantes para la captura y el almacenamiento de carbono.
Por otra parte, es importante mencionar que a través la Ley N° 27.742 (Título VII) y su reglamentación (Decreto 749/2024), se promueve el Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI), el cual introduce una profunda disonancia con los compromisos climáticos asumidos. El RIGI está diseñado para atraer grandes inversiones de larga duración, ofreciendo incentivos y una estabilidad tributaria y aduanera durante 30 años.
En virtud de ello, es importante poner el foco en el principio de no regresión -ambiental-, el cual, se funda en el artículo 41 de la Constitución Nacional, al garantizar el derecho a un ambiente sano y establece el deber de preservarlo, sirviendo de freno para impedir retrocesos en la protección alcanzada. Cabe aclarar, que el mentado principio no forma parte de los mencionados en el artículo 4° de la LGA, pero con posterioridad fue recogido por el Acuerdo de Escazú, ratificado por la ley 27.56611, y, consagrado por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en el fallo Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios.
Si bien el principio de no regresión ambiental no se articula de manera textual en la resolución judicial del fallo por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), su esencia y obligación se desprenden inequívocamente de la estructura argumentativa y las directrices impuestas al Estado argentino para sanear la Cuenca Matanza-Riachuelo (CSJN, 2008).
El espíritu del fallo se centra en establecer un estándar de protección mejorado para la Cuenca, lo cual implica, por definición, que el Estado está compelido a no incurrir en un retroceso en las salvaguardias ambientales ya existentes o las que se implementen a raíz del dictamen. La intervención del Máximo Tribunal no solo constató una situación de grave deterioro ambiental, sino que además ordenó la adopción de políticas específicas y la garantía de participación ciudadana, forjando un camino donde toda acción ulterior debe estar orientada a la mejora progresiva y, en ningún caso, al deterioro del statu quo ambiental (Lorenzetti, 2011).
De este modo, se advierten las manifestaciones implícitas de la obligación de no regresión que se configuran en la obligación de hacer y el compromiso de largo plazo. El fallo en cuestión, en su carácter de sentencia estructurada, impone al Estado una obligación de hacer de naturaleza correctiva, en lugar de permitir la desarticulación de las medidas que se dispongan para restaurar la Cuenca. El ejemplo paradigmático de este compromiso institucional es la creación de la Autoridad de
11 https://www.argentina.gob.ar/interior/ambiente/articulacion-ambiental/acuerdo-de-escazu
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Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) (Lema, 2010). Esta institución personifica la necesidad de un compromiso estatal ineludible y a largo plazo, impidiendo la reversión o desmantelamiento de la política ambiental establecida.
En el análisis del mencionado fallo se destaca, además, la dimensión colectiva del Derecho Ambiental, toda vez que el tribunal elevó la protección del medio ambiente a la categoría de derecho colectivo de incidencia difusa (Bidart Campos, 2008). Al hacerlo, enfocó la responsabilidad en el Estado y el sector privado en la preservación de este bien común. Consecuentemente, cualquier intento de regresión en la protección ambiental se erigiría como una flagrante violación de este derecho de índole colectiva, afectando a la comunidad en su conjunto y a las generaciones futuras.
A mayor abundamiento, el precedente robustece los pilares de la justicia ambiental, cuyo objetivo es asegurar una distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados de la gestión ambiental. La exigencia de garantizar la participación ciudadana a través de un órgano colegiado y la instauración de un mandato de ejecución continua promueven un modelo de gobernanza ambiental que no puede ser revertido por decisiones unilaterales o coyunturales, asegurando la perdurabilidad de los avances logrados (Pérez, 2014).
En este orden de ideas, es dable resaltar que los sectores habilitados por el RIGI se encuentran en áreas productivas compatibles con la descarbonización, como la energía proveniente de fuentes renovables, así como también rubros intensivos en carbono de capital cuantioso como el petróleo y gas (incluyendo exploración offshore, transporte y licuefacción) y la minería. Es en estos últimos sobre los que hay que tener especial cuidado a fin de no interferir en los compromisos asumidos y mencionados anteriormente.
La estabilidad que se implementa de 30 años para estos sectores de alta emisión contraviene los mandatos climáticos por tres vías esenciales. La primera de ellas, la incoherencia de flujos financieros. Sabemos que el Acuerdo de París exige “situar los flujos financieros en un nivel compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero” (Naciones Unidas, 2015, Art. 2.1.c)12. En este sentido, al ofrecer un marco fiscal y cambiario excepcional que garantiza el retorno del capital (incluyendo el acceso libre a divisas después de ciertos plazos), el RIGI canaliza grandes volúmenes de capital hacia la expansión de la capacidad productiva de hidrocarburos. Esto altera el principio de “máxima ambición posible” de las NDC y compromete la redirección de capital necesaria, obligando a Argentina a una dependencia
12 El Acuerdo de París requiere que los flujos financieros se dirijan a un nivel “compatible con una trayectoria que conduzca a un desarrollo resiliente al clima y con bajas emisiones de gases de efecto invernadero” (Naciones Unidas, 2015, Art. 2.1.c).
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económica de los combustibles fósiles durante un plazo que excede la ventana crítica de descarbonización (cero emisiones netas para 2050).
En segundo orden, el riesgo de fijación de carbono (Carbon Lock-in) al garantizar la seguridad jurídica y tributaria por tres décadas para proyectos que estarán en operación más allá de 2050, el RIGI facilita el “encerramiento en la infraestructura emisora de carbono” (IPCC, 2023, C.2). Si Argentina debe cumplir con la urgencia dictada por el IPCC (cero emisiones netas para 2050), el RIGI blinda a estos proyectos contra la imposición de futuras regulaciones estrictas, como un impuesto al carbono o tasas ambientales progresivas, ya que el inversor tendrá derecho a rechazar cualquier imposición de tributos adicionales o alícuotas mayores que las establecidas.
En tercer término, la contradicción a largo plazo, toda vez que la estabilidad de 30 años constituye una barrera legal para el cumplimiento del principio de Progresividad de la LGA, que requiere la adecuación gradual de las actividades productivas a metas ambientales temporales. Al proteger el status quo de las inversiones de alta emisión, el RIGI limita la capacidad del Estado para adoptar regulaciones necesarias para que las NDC futuras demuestren una progresión, lo cual es fundamental de cara a la evaluación colectiva del balance mundial.
En conclusión, la Ley 27.520 crea una arquitectura de gobernanza coherente con el Acuerdo de París, que promueve la mitigación a través de la reducción de emisiones y el aumento de sumideros, en consonancia con la severidad del diagnóstico científico del IPCC. Sin embargo, el RIGI, mediante un marco excepcional de estabilidad por 30 años en inversiones de combustibles fósiles, introduce una potente inercia legal y económica que milita contra el principio de no regresión y la reorientación de flujos financieros, dificultando significativamente el aumento de los progresivos compromisos (NDC) requerido por el AP y el imperativo de no superar los 1,5∘C.
Bibliografía
▪ Naciones Unidas. (2015). Acuerdo de París. Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 21º período de sesiones. ▪ Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). (2018). ▪ República Argentina. (2019). Ley 27.520: Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global.
▪ Naciones Unidas. (2021). Informe de síntesis de NDC (Actualización de septiembre de 2021 y antecedentes). Secretaría de la CMNUCC.
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▪ Cafferatta, N. A. (2003). Ley 25.675 General del Ambiente. Comentada, interpretada y concordada. Revista Jurídica La Ley.
▪ Calentamiento global de 1,5 °C: Informe especial del IPCC sobre los impactos del calentamiento global de 1,5 ºC con respecto a los niveles preindustriales… (V. Masson Delmotte et al., Eds.). Naciones Unidas.
▪ Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). (2023). Informe de síntesis del AR6: Resumen para responsables de políticas. Naciones Unidas. ▪ República Argentina. (2024). Decreto 749/2024. Apruébase Reglamentación del Título VII – Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI) – Ley Nº 27.742.
▪ Secretaría de la CMNUCC. (2025). Las NDC que presentó la argentina desde el 2016 hasta el 2025. (Documento no oficial de antecedentes para la COP30).
▪ Bidart Campos, G. J. (2008). El derecho de la Constitución y su poder. Ediar. ▪ Corte Suprema de Justicia de la Nación. (2008). Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daño ambiental). Fallos: 331:162.
▪ Lema, A. (2010). La cuenca Matanza-Riachuelo: una visión histórica y ambiental. ACUMAR. ▪ Lorenzetti, R. (2011). Teoría del derecho ambiental. La Ley.
▪ Pérez, R. (2014). Justicia ambiental y acceso a la justicia. Revista de Derecho Ambiental, (36).