El contexto actual internacional post-pandemia es complejo y se caracteriza por evolucionar a un ritmo acelerado. La crisis del Covid-19 intensificó la desigualdad de ingresos a nivel mundial, revirtiendo en parte la disminución que se había logrado en las dos décadas anteriores, y generando “cicatrices duraderas” en los países en vías de desarrollo. Asimismo, la creciente introducción de condicionamientos ambientales en los mercados internacionales, acrecienta aún más los desafíos para los países emergentes. En términos generales, la introducción de instrumentos como el mecanismo de Ajuste en Frontera por Emisiones de Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés, Carbon Border Adjustment Mechanism); y el impuesto al dióxido de carbono (CO2), constituyen instrumentos inevitables a los cuales los países emergentes deberán adaptarse si no quieren tomar el riesgo de quedarse atrás.
Recientemente, la Unión Europea (UE), anunció que se encuentra evaluando un nuevo mecanismo de Ajuste en Frontera por Emisiones de Carbono para 2023, por medio del cual se aplicarían impuestos a los bienes importados que no cumplan con determinados requerimientos ambientales. Con el propósito de reducir el riesgo de fuga de carbono y lograr el cumplimiento de acuerdos existentes, este instrumento busca compensar las asimetrías regulatorias entre los países emergentes y desarrollados. Procurando “ecologizar” los procesos de producción, es factible que se comience a implementar a través de la imposición sobre aranceles basados en la huella de carbono de productos importados con altas emisiones como el hierro y acero, cemento, fertilizantes, aluminio y electricidad, para luego pasar a la mayoría de los bienes y servicios importados. La implementación de este mecanismo requerirá que los importadores de la UE compren certificados de carbono correspondientes al precio medio semanal de las subastas de los derechos de emisión del régimen de comercio de emisión de la UE. Cabe destacar que Estados Unidos, Canadá y Japón también se encuentran evaluando mecanismos similares.
Uno de los primeros condicionamientos ambientales implementado en la UE fue la Directiva Europea sobre Biocombustibles del año 2009, la cual establece que los biocombustibles importados deben demostrar que generan un ahorro de entre 50% y 60% de emisiones con respecto al combustible fósil que reemplazan.
Con respecto al impuesto al CO2, el mismo se implementa con el fin de alcanzar los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) establecidos en el Acuerdo de París y las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (CND) asumidos por los países signatarios de manera costo efectiva. El mismo tiene como objetivo otorgar flexibilidad para reducir emisiones; disminuir la contaminación y aumentar la recaudación tributaria.
Mediante este impuesto, se establece un precio a las emisiones de (GEI) liberadas a la atmósfera, usualmente medido en toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO2eq), mediante una tasa. Puede establecerse a un costo por cada tonelada de CO2eq sobre los combustibles fósiles o sobre las emisiones medidas. En Argentina, el impuesto al carbono se encuentra establecido dentro de los artículos 10 y 11, del Capítulo II de la Ley N° 23.966 de Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y Gas Natural, por medio de la cual se grava al CO2 de los combustibles fósiles. En términos generales, cada combustible fósil cuenta con una tasa impositiva diferente de acuerdo a la cantidad de CO2 que contienen. Los montos se actualizan trimestralmente en base a las variaciones del Índice de Precios al Consumidor (IPC). Actualmente existe una propuesta de un Precio Internacional al Carbono (ICPF por sus siglas en inglés) que llegaría a 75 dólares por tonelada para 2030. Asimismo, de acuerdo al World Bank, ya hay 31 países con Sistemas de Comercio de Emisiones y 30 países con impuestos al carbono, los cuales cubren el 22% de las emisiones globales.
Los instrumentos anteriormente descriptos afectarán ineludiblemente a los países en vías de desarrollo que dependen de los países desarrollados para la generación de divisas. Los países emergentes deberán anticiparse y adaptarse a las transformaciones actuales, aprovechando las oportunidades que presentan estos cambios para potenciar sus capacidades existentes.
Argentina, no obstante haber ratificado los compromisos del Acuerdo de París, haber anunciado una Segunda CND un 27% más exigente que la anunciada en el 2016, una meta de alcanzar un 30% de energías renovables en la matriz energética nacional, incluyendo el objetivo de alcanzar un desarrollo neutral en carbono en el año 2050, luego de la pandemia, no generó ninguna acción concreta tendiente a incentivar y/o desarrollar las energías renovables. La ley N° 27.605 de Aporte Solidario y Extraordinario para Ayudar a Morigerar los Efectos de la Pandemia, mediante la cual se aprobó un impuesto sobre el tramo impositivo más rico para mitigar los efectos económicos de la pandemia, en su texto establece que el 25% de los ingresos del impuesto se dedicará a programas de exploración, desarrollo y producción de gas natural.
Por el contrario, se observa que los países de la región no han seguido el mismo camino. Chile, con el objetivo de promover la eficiencia energética y las energías renovables en las micro, pequeñas y medianas empresas lanzó el programa “Ponle Energía a tu Pyme” , al mismo tiempo que anunció la Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde con 3 objetivos principales: Tener 5 GW de capacidad de electrólisis en desarrollo para 2025; producir el hidrógeno verde más barato del mundo para 2030; y estar entre los tres mayores exportadores de hidrógeno del mundo para 2040. Por su parte, Brasil, creó un aparato de financiamiento específico con condiciones para apoyar el desarrollo de proyectos bajo la Política Renovabio en donde ofrece apoyo directo a través de créditos para el sector de biocombustibles, con incentivo para mejorar la eficiencia energética y ambiental y la certificación de producción. Aquellas empresas que alcancen las metas de reducción de emisiones de CO2 estipuladas por el programa podrán obtener una reducción de su tasa de interés. Cuanto más eficiente en carbono sea un proyecto, mayores serán los descuentos.
En nuestro país, el marco legal que fomenta la incorporación de energías renovables al mercado eléctrico está compuesto por la Ley N° 26.190 de 2006 que dispone el Régimen de Fomento Nacional para el Uso de Fuentes Renovables de Energía Destinada a la Producción de Energía Eléctrica, la cual define las fuentes de energías renovables como aquellas provenientes de la energía eólica, solar, geotérmica, mareomotriz, undimotriz, de las corrientes marinas, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, biogás y biocombustibles; la Ley N° 27.191 de 2015 que modifica la Ley N° 26.190, el Decreto N° 531/2016 que reglamenta la Ley 26.190; la Resolución 281 del 2017 que aprueba el Régimen del Mercado a Término de Energía Eléctrica de Fuente Renovable (MATER) mediante el cual, se habilita a los Grandes Usuarios del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM), a la contratación individual, por cogeneración o autogeneración de energía eléctrica de fuente renovable., y El Régimen de Fomento a la Generación Distribuida de Energía Renovable, creado por Ley N° 27.424.
Con el propósito de incentivar las energías renovables en el país, la Ley N° 27.191 fijó como objetivo que las fuentes renovables de energía contribuyan con el 20% del consumo total de energía eléctrica para fines del año 2025, se ampliaron los beneficios fiscales otorgados por la ley precedente, se estableció la prioridad de despacho para la energía eléctrica proveniente de recursos renovables intermitentes, y se establecieron garantías de parte del Estado Nacional, por medio del cual el oferente adjudicado fue incorporado como beneficiario del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de Energías Renovables “FODER”. Asimismo, con el dictado de las Resoluciones 71 y 136 se dió inicio al Programa RenovAr, por medio del cual se estableció un esquema de licitaciones para la adjudicación de contratos de suministro de energía eléctrica (PPAs, por sus siglas en inglés: Power Purchase Agreements), por medio del cual la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CAMMESA) se constituyó como la compradora de la energía eléctrica a ser generada por los adjudicatarios de las licitaciones de proyectos de generación de energía renovable. Si bien los precios promedio obtenidos para la generación variaron por cada tecnología, siendo el biogás y la biomasa las que tuvieron el mayor precio promedio adjudicado, se observa que para las tecnologías renovables como la eólica y solar, a causa del desarrollo tecnológico, los precios fueron disminuyendo con cada ronda. Resulta relevante agregar, que con respecto a las dos últimas tecnologías señaladas, los costos de generación de energía renovable han ido disminuyendo notablemente en los últimos diez años, hasta ser actualmente competitivos con respecto a la generación de gas de proyectos de ciclo combinado.
Por último, no resulta menor destacar que el mecanismo referido permitió el Project Finance, una modalidad de financiamiento utilizada en el país en períodos anteriores a la crisis de 2001, el cual otorga independencia y autonomía financiera a cada proyecto, permitiendo la afectación de los demás bienes y capacidad financiera del sponsor al desarrollo de otros proyectos y negocios.
El esquema implementado por el programa RenovAr y la implementación del MATER resultaron ser por demás efectivos, estos mecanismos incrementaron la participación de las renovables en nuestra matriz energética, pasando de un 2% a un 13% de potencia instalada para diciembre del 2021, logrando picos de 28,84%.
No obstante la normativa, incentivos y compromisos internacionales asumidos por nuestro país anteriormente descritos, el desarrollo de las energías renovables se encuentra estancado en Argentina desde hace tres años. Por lo expuesto y conforme el análisis internacional y nacional realizado se analizan mecanismos y herramientas que podrían incentivar y/o posibilitar el desarrollo de las energías renovables en nuestro país.
La Evaluación Ambiental Estratégica
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) tiene como finalidad internalizar la variable ambiental en las propuestas de políticas, planes y programas de desarrollo que formulen las instituciones del Estado, convirtiéndose en una herramienta preventiva de gestión ambiental en los niveles de decisión que correspondan. Esta herramienta debe orientarse a la prevención de las implicancias ambientales negativas significativas, así como a la prevención de posibles conflictos socio ambientales, que podrían generar esas decisiones.La característica principal de esta herramienta es su enfoque adaptativo y proactivo, incorporando los aspectos ambientales, sociales y económicos desde el inicio de la planificación del territorio, otorgándole a estas tres aristas el mismo nivel de importancia.
Si bien en Argentina la única ley que contempla la aplicación de esta herramienta es la ley 26.639, de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, podría comenzar a utilizarse este instrumento de gestión para facilitar la incorporación de aspectos ambientales, al diseño y adopción de políticas, planes y programas gubernamentales.
De comenzar a utilizarse esta herramienta, la EAE, podría establecer límites a las emisiones de los proyectos energéticos presentados por región, en línea y procurando el cumplimiento de la CND anunciada. Asimismo, se podría considerar, desde la etapa del diseño de las políticas energéticas, las externalidades negativas en el ambiente que generan las actividades de los diversos proyectos y/o políticas en consideración.
De lo expuesto, podría considerarse la aplicación de un impuesto al CO2 calculado sobre las emisiones a generar de cada proyecto. Lo recaudado por este impuesto debería re-dirigirse al financiamiento de proyectos con una menor externalidad negativa como las energías renovables, otro porcentaje de lo recaudado podría dirigirse a un fondo que procure una transición adecuada y posible para aquellas regiones que se caracterizan por ser dependientes de la producción de combustibles fósiles; o bien parte de lo recaudado podría dirigirse a morigerar los impactos de un aumento posible en el precio de la energía.
A modo de ejemplo, con respecto a los impactos sociales, una EAE debería prever la implementación de un plan de transición justo, y a largo plazo para la reinserción de los trabajadores de Yacimientos Carboníferos Río Turbio (YCRT) con el fin de capacitarlos técnicamente y re-insertarlos en una nueva actividad productiva con menores externalidades negativas.
En síntesis, en una EAE podrían incorporarse las siguientes herramientas:
A) límites de emisiones por sector y/o proyecto energético
B) impuesto al CO2, como instrumento para internalizar los impactos ambientales
La incorporación de estos mecanismos deberían verse luego implementados en los contratos de suministro de energía eléctrica (PPAs).
A modo de breve colofón, frente al escenario internacional actual, Argentina, debería aprovechar el potencial que posee para desarrollar las energías renovables, sin embargo el desarrollo de estas energías no debería depender de elevados mecanismos e incentivos por parte del Estado para lograr financiamiento, sino que deberían poder empezar a caminar solas.
El cambio climático es uno de los grandes retos del siglo XXI, internalizar los costos del calentamiento global en quienes toman la decisión de liberar más o menos gases de efecto invernadero podría establecer incentivos económicos para el desarrollo de energías limpias. Asimismo, podría ayudar a movilizar las inversiones financieras necesarias para estimular la tecnología y la innovación del mercado, impulsando nuevos motores de crecimiento económico con bajas emisiones de carbono